Onderwijs en Jeugdzorg, 1968 en later

Ton Notten

21 augustus 2018  

Terugkijken

Opgewekt en cynisch is er dit jaar teruggekeken naar 1968, vijftig jaar geleden. Wat kon en mocht er eindelijk in die verzorgingsstaat van ons! Wat brachten achttien kabinetten teweeg, wat is ervan terechtgekomen, welke nieuwig- en oubolligheden hebben weer toegeslagen? Die Mammoetwet van 1968 die het gehele onderwijs zou aanpakken… ? De jarenlang voorbereidde decentralisatie en vermarkting van voorheen landelijke voorzieningen, de Wet op de Jeugdzorg bijvoorbeeld. Onderwijs en jeugdzorg: ze kunnen niet zonder elkaar, maar hoe dan?

De allerbelangrijkste publieke voorziening die jongeren kansen biedt om hogerop te komen, is het onderwijs. Eindelijk moest die sorteerfunctie van het Nederlandse onderwijs eens worden aangepakt. Al ruim honderdvijftig jaar sorteerden scholen in 1968, al sinds de eerste Onderwijswet (1806) van het toenmalige Koninkrijk Holland. In de negentiende eeuw opzettelijk, later vaak ‘bijgevolg’. Het beleid ging leerlingen hun plaats wijzen, naar religie, afkomst en sociale klasse, sekse en etniciteit. Van de eenvoudige ambachtsschool tot het deftige gymnasium (voor kinderen van geletterden). De Wet op het voortgezet onderwijs (1963, ingevoerd in 1968; KVP-minister Jo Cals), die de oneerlijke overgang van het basis- naar het voortgezet onderwijs wilde aanpakken, verkreeg in het Parlement het scheldwoord ‘Mammoetwet’: zóveel te groot werden daar de ambities van de wet geacht. In de volgende decennia zijn er naast de Cito-toets (Cito: het Centraal instituut voor toetsontwikkeling, opgericht in 1968 door professor A.D. de Groot), die nagaat of leerlingen in acht jaar scoren wat ze moeten scoren, en de procedure van het basisschooladvies inzake het vervolgonderwijs van pre-pubers, maatregelen genomen om hun gang naar het vervolgonderwijs te ‘ont-sorteren’. Overloop-voorzieningen, met enige variatie in de ambities van de afgelopen veertig jaar, zoals de middenschool (1975), de basisvorming (1986), de schaalvergroting (1992), de tweede fase en het studiehuis (1998). 

Mede dankzij de aangehouden early tracking stromen in 2017 van elke 100 kinderen op gemiddeld 12-jarige leeftijd er 94 door naar het regulier voortgezet onderwijs (VO). Van hen komen er 45 in het vmbo terecht en 49 half om half in het havo/vwo. Het gevarieerde vmbo omvat sinds 1999 de voorbije mavo en het vbo. Bij haar aantreden als minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) in 2012 zei Jet Bussemaker dat zij in de vroege sortering geen verandering zou aanbrengen.

‘Kijk nou eens kritisch naar die decennia changementen in het onderwijsbeleid’, vroeg de Tweede Kamer in 2007. ‘Maatregelen zonder veel resultaat’, concludeerde in 2008 de daartoe ingestelde Parlementaire Onderzoekscommissie-Dijsselbloem in haar rapport Tijd voor onderwijs: de overheid verwaarloosde haar verantwoordelijkheden, bijvoorbeeld in het creëren van enig draagvlak in het onderwijs, ze beperkte de pedagogisch-didactische vrijheid van de scholen onnodig en onderschatte de uitvoerbaarheid van alle vernieuwingsplannen. De Kamer verzocht in 2014 de Onderwijsraad om weer eens na te gaan wat er nou met die Dijsselbloem-adviezen was gedaan. Weinig, antwoordde de Raad, de overheid zou zich moeten beperken tot hoofdlijnen, op basis van inzichten van de wetenschap en van het onderwijs zelf. In 2017 waren volgens de Onderwijsraad zowel bij PO- als VO-scholen met een vergelijkbaar leerlingenbestand de verschillen tussen scholen nergens in de Oeso zo groot als in Nederland.

Onlangs attendeerde de Inspectie van het Onderwijs van het Ministerie van OCW in haar jaarlijkse rapportage (2018) op de sterke scheidingen reeds binnen het basis- of primair onderwijs (PO): “Ouders van basisschoolleerlingen kiezen namelijk veelal scholen met leerlingen met eenzelfde achtergrond als zijzelf. De segregatie in het basisonderwijs is hoger dan de woonsegregatie. Basisscholen zijn vooral gesegregeerd naar opleidingsniveau van de ouders. Dit zien we met name bij academisch geschoolde ouders: hun kinderen gaan vaker naar scholen waar vooral kinderen met andere academisch geschoolde ouders op zitten. Verder stijgt de segregatie naar inkomen, terwijl de etnische segregatie daalt. Tussen gemeenten verschilt de mate van segregatie aanzienlijk” (Inspectie, 2018, 23).

De praktijk van vandaag

Het doet er werkelijk toe waar scholen staan of niet staan, PO en VO, in welke wijken, zwakke, brede of excellente scholen, al dan niet goed-opgeleide leraren, met afwezige ouders of met bakfietsouders, die de kwaliteit van de Cito-toets en het basisschooladvies van de school van hun geniale kinderen bestrijden en die met kostbare bijscholingen in hen investeren. Elk jaar lopen ‘achtstegroepers’ met hun ouders alle open dagen van VO-scholen af, vanwege de schaarste: in grote steden kunnen lang niet alle leerlingen naar de school van hun keuze en hun competenties. Ouders noch achtstegroepers, maar evenmin de leraren begrijpen de sorteerchaos in bijvoorbeeld Amsterdam: in maart is er het VO-schooladvies, in april moeten leerlingen hun twaalf schoolvoorkeuren opgeven, eind april volgt de Cito-toets, half mei de uitslag daarvan, en tenslotte komt de uitslag van de schoolkeuze-loterij. Ook dramatisch: in Vlaanderen overnachtten kortgeleden ouders in tentjes voor de ingang van scholen om bij de directies voorrang te bevechten voor hun kinderen naar het excellente secundaire onderwijs dat zij verdienen.

De prestatiedruk in het onderwijs belast kinderen, ouders, leraren, schoolbesturen (De Vos, 2018). Het VO kent vandaag een lichte flexibiliteit. Zo is er een wetswijziging in de maak die scholen voorschrijft om achtstegroepers zo veel mogelijk een dubbel advies voor het voortgezet onderwijs te geven. En klassiek Nederlands: er zijn opwaartse-mobiliteitskansen van te-laag-gesorteerde leerlingen: bijna nergens in Europa wordt vanouds zoveel ‘gestapeld’ als in Nederland. Stapelen van VO- én hoger-onderwijs-opleidingen biedt vooral ‘allochtone’ jongeren en jongvolwassenen herkansingen om maatschappelijk hogerop te komen. Ging in 1996 nog 15% van de Turkse en Marokkaanse jongeren stapelend door naar het hoger onderwijs, tien jaar later was dat gestegen naar 40%, vandaag stapelt de helft van hen. Onder Surinaams-Nederlandse jongeren steeg het stapelaars-percentage van 30 naar 50%. ‘Autochtonen’ stapelen hoogstens half zo vaak, zij komen op hun elfde/twaalfde kennelijk meteen op de juiste school. Door deze twee trefwoorden af te schaffen, in 2018, is het probleem van 1968 niet opgelost. Opvoeding, onderwijs, wetgeving en maatschappij schuren tegen elkaar aan. In steden en dorpen.

‘Als het in de samenleving regent, giet het in de school’, zegt de jurist-socioloog Kees Schuyt (2001) die zes majeure problemen van het hedendaagse onderwijs opsomt:

1. Combinatie in de school van individualisering en massificatie, de ‘massa-individualisering’;
2. Scheiding tussen beheer en uitvoering, de beruchte bureaucratisering;
3. Last die het onderwijs heeft van carrièrisme (‘naar de geslaagde baan’);
4. Onderwijs weet weinig raad met de afvallers, die niet de hoogste nuts scores halen;
5. Heterogenisering van de samenleving naar herkomst, etniciteit en sociale achtergrond die zich scherp op scholen doet voelen (‘de school is het laboratorium van de multiculturele samenleving’);
6. Kinderen van immigranten hebben de gevoeligste antennes voor de problemen van de sociale cohesie in de hedendaagse samenleving.

Dit zijn zes aspecten van de kwetsbare bijdrage van het onderwijs aan het opgroeien, het opvoeden en het jeugdbeleid. In de klas, thuis, in achterstandswijken en in probleemregio’s. Wat ’n immense opdracht voor die honderden gemeenten!

In de eerste anderhalve eeuw van het Koninkrijk was het onderwijsbeleid bij implicatie jeugdbeleid. Bijna de enige kinderbescherming. De Onderwijswet van 1806 schreef zowel het klassikaal onderwijs voor evenals een elementaire lerarenopleiding. De Onderwijswet van 1857 wilde een eind maken aan de gerezen strijd tussen openbaar en bijzonder onderwijs, maar die werd pas in 1917 bijgelegd geacht met dat Artikel 23 van de Grondwet. Het befaamde Kinderwetje van Samuel van Houten (1874) wilde een eind maken aan kinderarbeid van de tot-12-jarigen (met zekere uitzonderingen voor boerenjongens en -meisjes in oogsttijd). De eerste Leerplichtwet (1901) bood hun iets minder ongelijke leerkansen; die wet verplichtte kinderen van 6 tot 12 jaar tot het volgen van onderwijs.

Behoudens dat geïmpliceerde jeugdbeleid liet de Rijksoverheid de aanpak van probleemjongeren goeddeels over aan de kerken en ander particulier initiatief. In de jaren 20 van de vorig eeuw kwamen er kaders als de Voogdijraad en de kinderrechters. Na de oorlog achtte het Rijk zich verantwoordelijk voor de aanpak van de ‘falende jeugd’, haar baldadigheden en risico’s. Zo verrichtten van 1948 tot 1952 pedagogen, op aandringen van de ministers Jos Gielen en Theo Rutten (KVP), breed en denominatief gekleurd onderzoek naar de ‘zedelijke risico’s voor de massajeugd’, die in de oorlogsjaren bandeloos zou zijn geraakt. Naar materiële middelen die hun groeikansen zouden kunnen vergroten, keek men amper.

Het jeugdbeleid ging golven. Toen in 1968 in West-Europa het generatieconflict uitbrak wist Nederland dat met het jeugdparticipatiebeleid van minister Marga Klompé (KVP; ministerschappen van 1956 tot 1971) krachtig en prachtig te pareren. Voor haar was de jeugd het startpunt voor maatschappelijke vernieuwing. De 14- tot 21-jarigen verdienden een eigen leefdomein en één ministerie. Er kwamen een subsidiebeleid en pleidooien voor interdepartementale samenwerking. In het midden van de jaren 80 ging deze hoopvolle pragmatiek weer neerwaarts. Het prille CDA schoof de slogan ‘de verantwoordelijke samenleving’ naar voren, die de sociale en zedelijke gevolgen van de jeugdwerkloosheid zou aanpakken. Betere gezinsopvoeding, de metafoor ‘het gezin als hoeksteen van de samenleving’ verscheen, tegen de achtergrond van een staat op afstand (CDA-minister Elco Brinkman). Verbaal stond bij de overheid de ‘afwezige jeugd’ voorop, in het bijzonder de ‘multi-probleemjongeren’ van 16 tot 25 jaar.

De jeugdwerkloosheid kromp, zeker bij beter vervolgonderwijs. In 1993 gewaagde PvdA-minister Hedy d’Ancona van ‘de jeugd die de toekomst verdient’, de titel van haar beleidsnota. Zij bestempelde 15% tot ‘risicojeugd’, met een doorgaans allochtone achtergrond. Een deel daarvan kreeg weinig van die verdiende toekomst. Terzijde: de Gemeente Rotterdam hield het toen al op het dubbele: dertig procent risicojongeren.

Tussen 2002 en 2004 was er een ‘landelijk geregisseerd lokaal jeugdbeleid’, Operatie Jong, onder leiding van Jeugdcommissaris Steven van Eijck. Meer meetbare samenhang moest er komen in het jeugdbeleid en tussen de ministeries en minder bureaucratie, teneinde de meervoudige uitval van jongeren terug te dringen: minder jeugdwerkloosheid, de helft minder voortijdig-schoolverlaters, minder taalachterstandsleerlingen (taalprogramma’s voor de helft van de 2- tot 6-jarigen), een preventieve aanpak van de jeugdcriminaliteit via het onderwijs (verplicht ‘burgerschap-onderwijs’), reductie van huiselijk geweld. Van een voor 2006 beloofd midterm-onderzoek naar de opbrengst van deze fase is niets meer vernomen.

In 2005 kwam de Wet op de Jeugdzorg. Weer hoorde men krachtige taal over het ‘aanpakken en opvoeden’ van de jeugd: ‘Het uiteindelijke doel is om kinderen en jeugdigen op tijd en goed te ondersteunen in hun ontwikkeling. Dat is ons aller belang’, aldus Operatie Jong. Het kabinet-Balkenende IV (CDA-PvdA-ChristenUnie, 2007-2010) telde een programma-minister voor Jeugd en Gezin en zeven bewindspersonen hielden zich met ‘de jeugd’ bezig. De Nederlandse politiek kent het onderscheid tussen ‘ministers van’ en ‘ministers voor’. De eerste categorie beschikt wel over eigen budgetten, de tweede niet of nauwelijks. Van het budget ‘jeugd’, 6 miljard euro, mocht de ChristenUnie-minister André Rouvoet slechts 400 miljoen besteden aan nieuwe initiatieven. Er moeten meer kinderen komen, beleed de minister.

Onder het VVD-CDA-kabinet Rutte I overheerste in het jeugdbeleid de drieslag Veiligheid, Arbeid en Zelfredzaamheid. Ferme taal bezigde Veiligheid-en-Justitie-minister Ivo Opstelten (VVD) in 2011: ‘89 criminele jeugdgroepen zullen worden geruimd’.

De finale: in 2015 realiseerde het tweede kabinet-Rutte (VVD-PvdA) de sinds 1999 door het Rijk en de provincies voorbereide ‘transitie’ van het jeugd(zorg)beleid naar 393 gemeenten. Dat is een van de drie mega-operaties die passen binnen de in 2013 afgekondigde Participatiesamenleving. De Participatiewet gaat de toeleiding door de gemeenten naar de arbeidsmarkt regelen van mensen die dat zélf niet goed kunnen. Volgens de Wmo (versie 2015) moeten lokale kwetsbaren zich zo lang mogelijk zelf redden en thuis blijven wonen. En de nieuwe Jeugdwet vereist meer begeleide ‘eigen kracht’ van jongeren, in hun eigen leefomgeving. Bij elk van de drie transities werd gemeenteambtenaren en jeugdzorg- en andere professionals een ‘transformatie’-plicht opgelegd, lokaal op de transitie aangepaste deskundigheid. In de uitgangspunten en de doelen zijn de overeenkomsten van de drie transitiewetten groot. Zo werd ‘Sturen op resultaat’ bij alle drie de kern, het beoordelingscriterium van de provinciale en de Rijksoverheid.

Het onderwijs en de jeugdzorg

Het kwetsbare onderwijsbeleid, het nieuwe lokale jeugdbeleid, de beoogde plaatselijke wijk- en buurtgerichte steun bij het opgroeien, opvoeden en onderwijzen – ze bevestigen de uitdaging van een andere wijsheid van Kees Schuyt (1995): ‘Waar problemen samenhangen moeten professionals samenwerken’. Dat is in drie opzichten een even opgewekte als lastige aanbeveling. Eerst de bijzin: ‘waar problemen samenhangen’. Denk daarbij aan al dan niet gebroken gezinnen en families, sorteringen naar/in het onderwijs, voortijdig schoolverlaten, werkloosheid, criminaliteit, handicaps, aan verwaarloosde wijken en buurten van steden en dorpen, maar ook aan die krimpregio’s-voorheen-schatkamers. Dan de hoofdzin, oftewel de bepleite samenwerking tussen professionals: welke professionals, waar liggen de grenzen wat betreft de zinnigheid en de haalbaarheid van hun werk én hun samenwerking, hun aangeleerde neigingen tot specialisme, perfectionisme en preventivisme? De in 2015 van Rijkswege opgelegde en gecontroleerde prestatie-eisen en de vermarkte support daarvan alsmede de trage toewijzing van jeugdhulp door 42 regio’s aan probleemjongeren en -gezinnen lijken onomkeerbaar.

En dan rijst de derde kwestie: wie gaat (kan, wil) welk lokaal beleid nou ontwerpen, opstellen en uitwerken!? Antwoord: de gemeentebesturen, de wethouders. De nationale Transitiecommissie Sociaal Domein (TSD) die al die 2015-ontwikkelingen volgde plakte op haar ernstige vijfde en laatste begeleidingsrapportage (2016) een lichtelijk ironische ondertitel: Transformatie in het Sociaal Domein: de praktijk aan de macht. Wat wacht ‘de praktijk’ dan, van gemeenten, wethouders, intergemeentelijke netwerken, stadsdelen, plattelandsdorpen?

In de discussies die aan de Gemeenteraadsverkiezingen van 2018 (in 335 van de inmiddels 380 gemeenten) voorafgingen speelde dit drietal nauwelijks een rol; lokale politieke partijen verkruimelden niet zelden. Wél erna, tijdens de formaties van de coalities en de benoemingen van de wethouders.

Noot

Van deze beschouwing verschijnt in het najaar een uitgebreider versie in het Vlaams-Nederlandse tijdschrift Ruimte & Maatschappij.

Literatuur

Inspectie van het Onderwijs (2018). De Staat van het Onderwijs. Onderwijsverslag 2016/2017. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (2008). Tijd voor Onderwijs. https://www.parlement.com/id/vhnnmt7mtyqi/parlementair_onderzoek

Schuyt, K. (2001). Het onderbroken ritme. Kohnstamm lezing. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Schuyt, K. (1995). Kwetsbare jongeren en hun toekomst. Beleidsadvies gebaseerd op literatuurverkenning. Rijswijk: Ministerie van VWS.

Transitiecommissie Sociaal Domein (2016). Vijfde Rapportage TSD. Transformatie in het Sociaal Domein: de praktijk aan de macht. Den Haag: Transitiecommissie Sociaal Domein.

Vos, E. de (2018). Prestatiedruk in het onderwijs belast kinderen én ouders. De Groene Amsterdammer, (142)12, 5.